关于大连市2020年度市本级预算执行和其他财政收支审计工作报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受市政府委托,报告2020年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。

根据市委、市政府和上级审计机关的部署,市审计局依法审计了2020年度市本级预算执行和其他财政收支情况。审计结果表明,面对复杂严峻的国内外经济形势特别是新冠肺炎疫情的严重冲击,各地区各部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,认真落实市委、市人大各项工作部署和决议,统筹疫情防控和经济社会发展,全面落实减税降费政策,认真贯彻政府过紧日子要求, 集中统筹各类财政资金,保障疫情防控、“六稳”“六保”任务和经济社会发展的需要;同时,继续深化财政预算管理改革,全力推动财政资金提质增效,2020年度预算执行情况总体较好;但审计发现,在预算执行、财政管理资产资源和资金使用绩效中仍存在需要改进和完善的方面

一、市本级预算执行及决算草案编制审计情况

主要审计了市财政局具体组织市级预算执行和决算草案编制情况2个先导区预算执行情况。

(一)市级预算执行及决算草案编制审计情况。

1.预决算管理工作存在薄弱环节。一是部分转移支付资金未及时细化分解到相应地区,影响县区预算编制完整性及执行效率。因主管部门未能及时协调地区制定资金分配方案,一般公共预算、政府性基金预算中转移支付资金年初未落实到具体地区的规模达41.14亿元。二是部门绩效管理主体责任履行需进一步加强。预算单位绩效监控报告普遍存在纠偏措施制定不细化、不明确现象,未对绩效目标执行偏离情况进行有效应对。三是决算草案数据不准确。3家单位上报的决算数据中有25个经济分类科目存在账表数据不一致的问题,影响了市级决算草案相应数据的准确性

2.财政资源统筹管理水平需提高。一是部分结转项目以及存量资金安排项目,未执行或执行进度缓慢。市财政将已核减收回的以前年度结转结余资金重新了安排,下达市级部门指标金额24.53亿元,实际支出13.74亿元,支付率仅为56.02%。二是非税收入预算不完整、征缴不及时2家单位土地房屋历年出租形成的收入2402.96万元,未能纳入预算管理,资金沉淀在部门单位。三是部分政府性基金项目推进缓慢,形成的资金结余未及时统筹收回。由于预算安排与项目进展、资金实际需求脱节,在2020年末,基金形成结转结余4445.69万元为项目结余,未能及时收回统筹。四是未对部分单位非急需非刚性支出做到应压尽压。抽查发现有5家单位压减工作不实,资金使用效益不佳。如,2家单位在压减工作经费时,未考虑疫情及工作需要等因素影响压减10.74万元和4.4万元,导致年末仍形成大额资金结转,结转额分别323.40万元、175.24万元,结转率达69.98%、88.51%。

3.个别重点专项资金管理使用绩效不佳。主要关注了某专项资金的管理使用情况,抽查发现19家企业通过编造虚假信息多申领补贴170.92万元;部分地区管理部门向不符合补贴条件的49家企业和65名个人,包括失信惩戒企业、民办非企业、死亡人员、重复领取人员等,审核通过或发放补贴64.17万元。

(二)先导区预算执行及决算草案编制审计情况。

发现的主要问题一是预算编制完整性不足,预算约束力弱化。审计发现15个采购项目未纳入政府采购预算,金额达2623.95万元26个工程未纳入政府采购预算,金额达4106.47万元。二是未严格履行政府采购和公开招投标程序。如,未按规定清理不合规项目库2020年仍沿用项目库方式对公开招标限额以下项目开展采购,共计73项,合同金额3315.77万元;个别单位综合物业管理服务、环卫服务项目未履行招标采购程序,涉及金额4756.11万元。三是非税收入、存量资金未及时收缴统筹安排。审计发现应征未征海域使用金231.83万元,交通罚没收入29.86万元未在当年及时缴库;部分部门单位两年以上结余资金508.29万元未及时清理,专项转移支付形成结余资金104.61万元未收回财政统筹使用。

二、部门预算执行审计情况

(一)有的单位预算管理还存在薄弱环节。一是在政府采购方面,有2家单位的9个项目未编制政府采购预算,涉及金额967.30万元;2家单位5个项目未履行政府采购程序,涉及金额5737.39万元;4家单位6个项目在政府采购过程中存在围标串标行为,涉及中标金额320.23万元。二是在非税收入管理方面,有4个单位少计或未按规定上缴收入1036.32万元,主要是售房款收入未执行收支两条线管理,涉及金额865.64万元。另外,还有3家单位存在会计核算不准确等问题,涉及金额1563.87万元。

(二)存量资金清理盘活还不到位。7家单位存在闲置财政资金8615.24万元,主要是历年形成的工程结转结余资金等3474.7万元经济适用房补贴结余资金2392万元工作业务经费结余602.65万元等。另外,个别单位往来款长期挂账未清理。

(三)专项资金管理绩效还需进一步提高。在专项资金执行效率方面,11家单位均存在执行率未达到既定绩效目标问题,涉及42个项目,其中16个项目执行率为0。在专项资金管理方面,5家单位未制定相关专项资金管理使用办法或管理办法不完善;5家单位履行主体监督管理职责不到位,有的未对已拨付的专项资金跟踪检查,200万元专项资金闲置在项目单位未能发挥效益;有的未按照专项资金管理办法要求委托第三方机构审核,直接下拨救助资金1789.65万元;有的对企业资格审查不严,导致不具备资格企业获得补贴资金50万元。此外,4家单位对委托的7家第三方服务机构提供的服务监督审核不够,存在“一委了之”问题。在专项资金使用绩效方面,2家单位未将追加52个项目纳入绩效管理范围;2家单位4个项目存在绩效目标设定不够细化量化、绩效目标监控调整不及时问题;2家单位3个项目存在相关绩效目标未实现、资金使用效益不佳问题,涉及金额946.13万元。

(四)资产管理中账实不符、资产闲置等问题依然存在。一是因资产盘亏、车辆已报废但缺少相关手续无法进行账务处理,以及机构改革相关资产权属未变更等原因,3家单位依然存在车辆、房屋等账实不符情况,涉及车辆99房屋18处。二是因相关规划、政策变化,以及未做到统筹规划等原因,3家单位存在资产使用率低或闲置问题。三是4家单位存在对房屋资产未经批准出租、出借、转租,以及已完工程投入使用未办理竣工决算、未转固定资产问题,涉及5处房屋,2项工程。

三、重点民生项目和专项资金审计情况

(一)国有土地征收储备使用专项审计调查情况。

重点调查了近年来我市国有土地管理工作及相关政策制度落实情况。发现的主要问题有:一是国有储备用地被侵占。2.54公顷储备用地被公司占用并违规修建建筑部分宗地被约5万平方米建筑及生活垃圾所覆盖,已影响土地供应。二是执行国有建设用地招拍挂制度不严格。宗地招标过程中存在串通投标问题在处罚非法占地不到位的情况下,违规以协议出让方式向2家房地产企业供应土地。三是闲置土地处置力度不够。闲置土地处置工作存在调查不及时、认定不到位、处置力度不够的问题。四是对土地供应后权利人的转移缺乏监管。因在防范倒买倒卖土地工作中缺乏制度性约束,抽查发现有3家企业未按要求执行,而是将公司股权全部或部分转让,涉嫌转移土地使用权。五是一些地区和部门在土地出让金收支管理缺位。2个地区存在直接抵顶坐支或缓征土地出让问题;因规划调整已不能开展产业园项目,向企业拨付的补贴资金7年没有收回。

(二)全市养老体系建设及管理审计调查情况。

发现的主要问题:一是我市出台的政策与省民政厅文件不一致,未将低保家庭中精神病患者列入托管服务范围。二是养老信息化建设滞后,审计期间原信息系统已停用,而自2018年提出拟开发建设的“互联网+智慧养老服务”管理信息系统尚未开始建设影响我市养老信息化管理水平三是养老护理员培训工作推进不力我市养老护理员培训实施方案要求2017至2019年培训4500名养老护理员,在实际组织培训231人没有结合政策变化情况及时调整并持续推进培训工作实施方案没有落实到位。四是因项目前期工作不到位,导致2018、2019年老年人福利项目资金782.20万元截至审计时未实际使用影响财政资金使用效率。

(三)矿山生态环境治理政策落实和资金管理使用专项审计情况。

发现的主要问题:一是8家矿山企业未按照方案要求开展矿山地质环境保护与恢复治理,开采现状与方案严重不符或无治理工作量。二是3个地区的3个矿山生态环境治理项目截至审计时未开展。如,2016年计划实施的某村矿山治理项目中标单位不具备相应资质等原因一直实施三是3个地区共15家矿山企业欠缴矿业权出让收益114.99万元。

(四)部分县区财政转移支付资金管理使用及绩效专项审计调查情况

审计发现的主要问题:一是制度体系建立不完善。调查涉及的4个地区和4个项目主管单位未结合实际制定专项转移支付管理办法我市未出台企业分离办学补助专项转移支付资金管理办法,未明确资金使用用途,导致各县区资金使用方向不一致。二是个别资金管理使用效益不佳。个别地区城市维护费园林专项转移支付项目2018-2020年9月共下达预算资金27,895.04万元,支出率较低三是资金预算及绩效管理不合规。3个地区43,649.79万元专项转移支付项目未纳入年初预算;个别地区2018-2019年129,612.42万元专项转移支付资金未按规定纳入预算绩效管理

四、重大政策落实跟踪审计情况

(一)抗疫特别国债和新增专项债券资金审计情况。

重点对抗疫特别国债和新增专项债券资金投向、拨付下达及管理使用情况进行了跟踪审计。发现的主要问题:一是项目建设进展缓慢。新增专项债券资金安排的6个建设项目截至审计时使用率仅为46.7%净水厂及配水管网工程,因资金申请与工程进度不匹配,加上项目推进不力,申请的债券资金使用比例较低4个地区抗疫特别国债安排的18个项目建设推进较慢。二是资金拨付管理不合规。10个项目抗疫特别国债资金沉淀在项目建设单位个别地区2个抗疫特别国债项目未按合同约定及时支付工程进度款。

(二)保障性安居工程资金投入和使用绩效审计情况。

审计发现的主要问题:一是资金筹集使用不合规。2个地区棚户区改造项目等部分贷款资金未按计划使用或闲置超过1年;3个地区970户公租房租赁补贴277.56万元未及时发放;个别地区公租房租金收支未执行“收支两条线”,坐扣管理费等691.03万元二是公租房实物分配政策落实不到位。348套公租房未按规定时间分配入住;357户不符合条件人员违规或重复享受公租房实物保障或租赁补贴待遇。

(三)基本养老保险基金、基本医疗保险基金审计情况。

发现的主要问题:一是部分企业违规享受社保费减免政策。截至2020年底,全市有388户民办非企业多享受减免养老保险费(单位缴费)共计1365.91万元,截至审计时,已补缴8.44万元,欠缴1357.47万元。二是部分人员违规享受社保待遇。未能实现系统间信息及时比对等原因,有1321名不符合条件人员违规享受退休待遇493.12万元118名已死亡人员违规支付医保待遇2.97万元对已支付的异地就医票据重复报销1.53万元三是部分定点医疗机构存在过度医疗、使用限制用药等违规行为涉及医保基金10.69万元四是个别地区未将公立医院综合改革补助510万元发放到位,审计期间,该问题已经整改。

(四)园区改革及政策落实审计调查情况

主要存在的问题:一是招商引资方式粗放。有的园区引入主导产业类型的企业少,没有形成特色鲜明的产业链如,某园入驻企业行业复杂、标准低,主业不突出,已入驻的126家企业,与产业定位相关的不足30%,其他70%以上的企业为食品加工、木业、家具、制药等行业。有的园区招商协议条件设置不严谨、不合理,支付企业补助资金没有与税收贡献大小挂钩如某园区于2018年引入2家企业完成注册和工商税务登记后即兑现了扶持资金,截至审计时2家企业未形成规模利税,销售收入规模也与协议约定的差距大。二是引入项目推进效果不佳。一些已获得扶持资金的项目未有效推进或经营状况不佳,扶持资金或投资存在损失浪费风险。三是政务服务能力有待提高。7个园区存在政务服务不便利,对企业的项目申报、政策咨询等方面没有开展有效服务,教育交通配套服务设施不完善等问题。资产资源利用不充分16个园区存在闲置批而未供土地问题8个园区存在房产、厂房闲置问题3个园区存在房产、土地租金未收缴到位或上缴财政的问题

五、投资审计和企业审计情况

(一)PPP模式投资项目绩效审计和重点工程项目跟踪审计情况。

审计调查了市发展改革PPP模式投资项目绩效情况,并对部分工程项目进行了跟踪审计。发现的主要问题:

1.有的大型PPP项目进展缓慢,难以实现预期目标。项目由于受动迁因素影响,未能按计划实施建设;由于动迁滞后、部分工程设计方案调整等原因,截至审计时,某工程6座车站及2个区间实际工期总体延后某项目车辆段由于动迁缓慢,导致组合车库、危险品库等部分附属工程未施工,影响运营车辆存放和检修,存在安全隐患

2.个别PPP项目未完全履行基本建设程序。2个项目在建设工程规划许可证、施工许可证等主要手续未取得的情况下,于2017年开工建设;因项目前期论证不充分,2项工程概算多次调整,且未正式批复,截至审计时均已估算总投资。

3.PPP项目在协议签订和条款履行方面不规范。一是某项目《特许经营协议》中对实施机构变更后的职责界定、设计文件中的重大变化界定不明确。二是未按协议约定开展绩效评价截至2020年11月,市本级PPP项目未按期开展绩效评价,这将导致PPP项目不能及时、科学、合理地核价付费,不利于评估项目运营水平和财政资金绩效。此外,个别PPP项目存在实施方案报告、物有所值评价报告、合同部分内容缺失和错误等问题。

(二)国有企业资产管理和经营状况审计调查情况。

主要关注了国有企业经营状况及国有资产运行效益等情况发现的主要问题:

1.企业竞争能力和盈利能力不强。2019年末31家企业未分配利润中反映亏损的有16家。4家装备制造企业营业利润率基本处于行业平均水平以下;集团大部分企业处于停产状态且严重资不抵债; 7家企业中18个子公司长期无经营业务活动等。

2.股权投资总体效益较差。一是投资回报率低,截至2019年末,3年间在被投资的499家企业中217家累计亏损;5家企业的股权投资面临经营损失风险。二是境外投资企业缺乏有效监督,3家企业共投资15家境外企业,均存在内部管理不到位及投资绩效评价不完善问题。

3.国有资产运行质量和运营效益不高。一是不良债权规模较大。二是土地房屋设备等资产闲置较多。6家企业闲置土地21宗15家企业闲置房屋建筑物共计477处14家企业存在设备闲置问题

对于审计提出的问题,有关部门和单位正积极采取措施进行整改,审计期间部分问题已得到整改,发现的违法违纪问题和线索已移送相关部门处理。下一步,市审计局将认真督促整改落实,并在年底前向市委市政府和市人大常委会报告整改情况。

六、审计建议

(一)进一步加大资金资产统筹盘活力度,提高财政服务保障能力。破除存量资金上缴、资源资产处置过程中的机制障碍,有效盘活沉淀资金、闲置资源资产。完善预算安排与存量资金统筹盘活衔接机制,特别是应加大对存量资金再安排项目的监督力度,促进盘活的存量资金高效使用,避免二次沉淀和结转,切实把有限资金用在急需领域。

(二)持续完善绩效管理制度机制,不断促进财政资金提质增效。继续做好项目前期工作,提高项目成熟度,确保财政资金能够及时下达并支付使用,避免出现“钱等项目”问题。强化政府专项债务资金管理,加大项目推进力度,提高债务资金使用效益。健全重点项目申报、实施、监管、绩效评价规范化流程,落实好各环节主体责任。定期评估补贴、补助、扶持类资金在分配与使用过程中是否存在薄弱环节,采取积极纠偏措施,及时纠正突出问题。深化国资国企综合改革提高运营管理水平,实现国有资本保值增值。

(三)加强民生资金和项目管理,保障重大政策措施落到实处。加大对社保、保障性安居工程、养老体系等民生类专项资金的监管力度,压实项目和资金管理责任,同时要加强部门协同和信息共享,确保资金规范使用,保障惠民政策落到实处。强化对政府重大投资项目的监管,特别是对PPP项目各有关单位应认真履行协议约定,严格执行基本建设程序,加强协作,及时解决动迁进展缓慢等问题,确保项目顺利推进,尽早发挥效益。

(四)严肃财经纪律,管好用好财政资金。各预算单位应严格执行政府采购法、招投标法等法律法规,规范自身管理行为,同时各主管部门应对未履行政府采购程序、围标串标等行为严肃处理,并追究相关人员责任;各地区各部门应加大对惠企利民补贴资金的审核监督力度,对违规享受财政补贴资金问题严肃问责,确保资金安全高效使用。


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